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De qué se trata la Ley de Bosques

Tras el debate público nuevamente planteado respecto de la ley n° 2780, el Mgs, Ingeniero Rodolfo Herrero, consultor ambiental, brinda un resumen de los puntos más relevantes de la normativa.
05/12/2019
De qué se trata la Ley de Bosques

A raíz de los últimos acontecimientos que tuvieron lugar en la Honorable Legislatura de la Provincia de Neuquén en relación a la ley de Bosques, las declaraciones públicas realizadas por distintos actores involucrados y la enorme cantidad de vecinos que se han acercado a consultar respecto del asunto, he considerado pertinente sociabilizar un pequeño punteo, rescatando las preguntas, dudas, cuestionamientos y preocupaciones más frecuentes que realizan los vecinos de Villa La Angostura en relación al tema.

No obstante ser un tema extremadamente complejo por la propia operatoria de la normativa y por la enorme implicancia socio económica y ambiental que reside en la misma, a continuación, se sintetizan a mi entender los puntos más relevantes.

¿Qué es la ley de Bosques?

La Ley Nacional 26.331 (Ley de Bosques) en realidad se llama “Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos”. Fue aprobada por el Congreso Nacional a fines del 2007. El Poder Ejecutivo la reglamentó en febrero de 2009, tras el reclamo que hicieron más de 70 organizaciones sociales y la enorme presión pública ocurrida por la tragedia ocurrida en Tartagal Pcia de Salta. (Un alud de barro arrasó con varios barrios de la localidad como consecuencia de los desmontes).

¿Por qué hay dos leyes?

La Ley de Bosques establece que las provincias deberán realizar el ordenamiento territorial de sus bosques nativos (OTBN) a través de un proceso participativo, este ordenamiento debe tener la categoría de Ley Provincial. Las Provincias deben categorizar los usos posibles para las tierras boscosas; desde la conservación hasta la posibilidad de transformación para la agricultura u otros usos del suelo, pasando por el uso y/o aprovechamiento sustentable del bosque.

La Provincia de Neuquén por mandato de la ley Nacional sancionó finalmente el 7 de Diciembre de 2011 su Ordenamiento territorial de Bosques Nativos a través de la Ley Provincial n° 2780, la cual luego fue reglamentada mediante el decreto N°1837 en el 2012.

¿Por qué Nación da órdenes a las Provincias respecto a sus Bosques?

La Convención Constituyente de 1994 (reforma de la Constitución Nacional) estableció en su art. 124 que corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Es decir, la titularidad del dominio de los recursos Naturales recae en los Estados Provinciales. Así de esta forma claramente queda zanjada la discusión si los Municipios tienen alguna potestad sobre los Recursos naturales, en este caso los Bosques. Definitivamente no la tienen.

Esta potestad respecto a la Jurisdicción, su ejercicio y alcance sobre los recursos naturales la otorga Nación a las Provincias, no obstante, se reserva la autoridad de regular jurídicamente las relaciones que nacen del uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Resumiendo; la Nación dicta las normas generales respecto de los Recursos Naturales y las Provincias acatan y adecuan con normas específicas a su territorio. (El congreso Nacional marca la cancha y las Provincias juegan el partido).

¿Quién define donde hay bosque nativo y donde no?

En principio lo definen las Provincias a través de los inventarios de Bosques; también la Nación a través del trabajo de la Dirección de Bosques Nacional, quienes han impulsado inventarios Nacionales de Bosques. Luego las Provincias realizan de acuerdo al estado de conservación de sus bosques el OTBN. Es decir, al momento se conoce estrictamente en todo el territorio Nacional y con un alto nivel de detalle, donde hay Bosque Nativo y donde no lo hay.

¿Quién define que una masa forestal sea Bosque?

La definición estricta de que es un Bosque y que no lo es, esta definida en la ley Nacional, también la Resolución 230/12 del COFEMA lo establece con parámetros técnicos. Asimismo, los criterios para asignar las distintas categorías establecidas por la Ley en relación a su estado de conservación. Así y mediante la implementación de un proceso de estudio bastante complejo en el que intervienen muchos factores se zonifican los bosques de la siguiente manera:

Categoría I (rojo): sectores de muy alto valor de conservación que no deben desmontarse ni utilizarse para la extracción de madera y que deben mantenerse como bosque para siempre. Incluirá las reservas naturales y sus áreas circundantes, que tengan valores biológicos sobresalientes, y/o sitios que protejan cuencas hídricas de importancia (nacientes de ríos y arroyos).

Categoría II (amarillo): sectores de alto o medio valor de conservación, que pueden estar degradados pero que si se los restaura pueden tener un valor alto de conservación. Estas áreas no pueden desmontarse, pero podrán ser sometidos a los siguientes usos: aprovechamiento sostenible, turismo, recolección e investigación científica.

Categoría III (verde): sectores de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad, con la previa realización de un plan de cambio de uso del suelo.

¿Que es el COFEMA?

El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) es la máxima autoridad ambiental de la República Argentina es un ámbito de concertación de políticas ambientales en el que participan Nación, provincias y la CABA. En el mismo los representantes de las diversas jurisdicciones, se expiden a través de acuerdos y normas como Resoluciones y Recomendaciones, consensuadas, acordadas y suscritas en el marco de las Asambleas Ordinarias y Extraordinarias. Tiene una participación muy activa en relación al dictado de normas respecto de la ley de Bosques. Articula con Nación y con las Provincias.

¿Por qué se aplica en Villa La Angostura?

La Nación ordena que la ley se debe aplicar en todo el territorio Nacional que quede alcanzado por los Ordenamientos Territoriales de Bosque Nativo (OTBN) que realicen las Provincias; es decir si la Provincia realizo un OTBN y determino técnicamente que sectores o áreas se corresponden con Bosques y que áreas no lo son; las que hayan sido categorizadas como Bosques corresponden a lugares donde indefectiblemente se debe aplicar la ley.

¿Que dice Nación y COFEMA respecto a ejidos urbanos con Bosque Nativo?

Tanto la Dirección de Bosques de Nación como el COFEMA han unificado su postura y criterios respecto de la situación de ejidos Municipales en zonas con Bosque Nativo; indicando que muy por el contrario de eximir a estos sectores de la aplicación de la ley, se debe dar en los mismos un proceso de mayor análisis en virtud de los riesgos ambientales asociados. Precisamente la Provincia de Neuquén recibió la nota n° 20/13 de la Dirección de Bosques de Nación en la que se indica que “ Los Bosques Nativos “los bosques Nativos ubicados dentro de los ejidos urbanos requieren un tratamiento particular y que la gestión de estas áreas no pueden realizarse del mismo modo que el resto del territorio, a partir de los procesos que promueven su sustitución y hasta su uso exceden a los que se tuvieron en cuenta al sancionar la Ley 26331; manifestándose, por otro lado, que esta consideración no los exime de la aplicación de la ley. Es menester por lo tanto la determinación de pautas de clasificación y de uso de bosques nativos ubicados dentro de ejidos urbanos, considerándose que las autoridades de aplicación deben avanzar conjuntamente en la definición de esas pautas en el marco del COFEMA”

¿Los Municipios tiene autonomía respecto de los recursos naturales comprendidos en su territorio?

No, definitivamente no la tienen y no existe norma o excepción que la pueda otorgar. Esto va en contra de todo el ordenamiento Jurídico Nacional y Provincial. Como ya fue mencionado anteriormente la Constitución de la Nación Argentina en su articulo n° 124 es muy clara al respecto. Asimismo, la constitución de la Provincia de Neuquén también es muy clara en sus artículos 271, 272 y 273 respecto de sus atribuciones comunes, dentro de las cuales no se encuentra el dominio, jurisdicción y administración de los recursos naturales del territorio municipal.

¿Para qué sirve la ley?

Muy básicamente la Ley de Bosques es una herramienta para asegurar la conservación y el aprovechamiento sustentable de nuestros bosques nativos. Un aspecto importante que incorporó la norma es la constitución del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos "con el objeto de compensar a las Provincias que conservan los bosques nativos, por los servicios ambientales que éstos brindan". Este mecanismo de compensación por servicios ambientales, además de ser el primer antecedente de este tipo en la legislación argentina, se enmarca en la concepción de que el ordenamiento territorial por sí solo pierde sentido si no está acompañado de políticas activas que apoyen y promuevan el uso sustentable del bosque nativo. Las Provincias acceden al fondo a través de la acreditación por parte de Nación de su OTBN y mediante la presentación de Planes de Conservación y Planes de manejo sustentable.

¿Y en Villa La Angostura para qué sirve?

En forma muy resumida y entre otros beneficios principalmente brinda en los sectores categorizados como bosques tipo I y II (rojo y amarillo) un alto estatus de conservación. La misma se encuentra protegida por el andamiaje jurídico de mayor rango Ley Provincial y Ley Nacional.

¿Perjudica el desarrollo de la localidad?

Lógicamente afecta el crecimiento urbanístico hacia sectores que han sido categorizados como Bosques en mediano y buen estado de conservación, asimismo sobre los sectores que constituyen las cabeceras de las cuencas de la red hidrográfica del territorio Municipal. Por lo cual, definitivamente NO afecta el desarrollo, mucho menos en los términos adecuados de análisis en el abordaje territorial. En este sentido cabe destacar que el OTBN de la localidad no afectaría el desarrollo sustentable, todo lo contrario. No obstante, la propia ley establece mecanismos de ajuste a fin de posibilitar algún cambio de uso de suelo especifico basado en el aporte de información más detallada y/o intervenciones de bajo impacto.

¿Por qué se actualiza la ley?

Porque los Bosques están constituidos por seres vivos y de ellos dependen e interactúan realidades sociales, económicas y ambientales; es decir son dinámicos y el ordenamiento no puede ser estático.

El Decreto reglamentario n° 91/2009 establece en su Art. 6º.- La Autoridad Nacional de Aplicación analizará la consistencia del avance de los respectivos procesos de Ordenamiento de los Bosques Nativos, a fin de brindar la asistencia técnica y financiera. La Autoridad Nacional de Aplicación, con participación del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), promoverá las acciones tendientes a lograr un nivel de coherencia entre las categorías de conservación que establezcan aquellas jurisdicciones que comparten ecorregiones. El Ordenamiento de Bosques Nativos de cada jurisdicción deberá actualizarse cada CINCO (5) años a partir de la aprobación del presente Reglamento, conforme las pautas que al efecto determine la Autoridad Nacional de Aplicación, con participación de las Autoridades Locales de Aplicación.

¿Neuquén actualizo su ley?

Aun no, cabe destacar que de acuerdo a la resolución de COFEMA N° 350/2017 "Procedimientos para la acreditación de las actualizaciones de los Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos" Previo a la presentación del proyecto de actualización del OTBN para su sanción mediante normativa provincial, la Autoridad de aplicación local remitirá al MAyDS la documentación correspondiente al proceso de actualización, de acuerdo a lo establecido en las Resoluciones COFEMA N° 236/12 y N° 277/14, y el proyecto del instrumento normativo mediante el cual se aprobará la actualización del OTBN en la provincia.

El Ministerio de Producción e Industria es en Neuquén la autoridad de aplicación de la ley 2780. Esta autoridad ha elevado a Legislatura de la Provincia un proyecto de actualización del OTBN. Recientemente no obtuvo el cuórum suficiente para ser tratado en la comisión de medio ambiente de la legislatura, los Diputados argumentaron que se trata de un proyecto que amerita mayor estudio y debate.

¿Cual fue el motivo del conflicto días atrás en legislatura?

Distintas organizaciones plantearon que la Autoridad de aplicación (Ministerio de Producción) no ha realizado el procedimiento de actualización del OTBN tal como lo exige la resolución N° 91/2009 de la SAyDS. Asimismo, señalan que no han sido establecidas todas las instancias de participación, consulta previa e informada y que los mapas de actualización del OTBN incluyen cambios en categorías de conservación que serían inconsistentes con los presupuestos propios de la ley.

¿Se cumple la ley de Bosques en la Nación?

En rasgos muy generales NO se cumple en su totalidad. Desde su sanción a la fecha, el Estado Nacional ha incumplido sistemáticamente en la asignación presupuestaria establecida en la Ley. Recordemos que el art.N° 31 indica que el Fondo estará integrado por:

  1. Las partidas presupuestarias que le sean anualmente asignadas a fin de dar cumplimiento a la presente ley, las que no podrán ser inferiores al 0,3% del presupuesto nacional
  2. El dos por ciento (2%) del total de las retenciones a las exportaciones de productos primarios y secundarios provenientes de la agricultura, ganadería y sector forestal, correspondientes al año anterior del ejercicio en consideración;

El financiamiento de la ley es fundamental para dar cumplimiento al espíritu de la norma, ya que sin fondos adecuados es imposible establecer políticas activas que apoyen y promuevan el uso sustentable del bosque nativo, asimismo ejercer efectivamente el poder de policía que deben establecer las Provincias por medio de la fiscalización y el contralor.

¿Por qué es tan importante en esta ley la participación?

Porque forma parte fundamental del espíritu de la normativa, la misma asume una estrecha vinculación entre las sociedades y los Bosques. Tan es así, que la Provincia de Neuquén ha establecido en su normativa la creación de un Consejo consultivo Provincial del Bosque nativo y Consejos consultivos locales. Estos ámbitos se constituyen como las instancias validas a nivel Provincial y Municipal para debatir las cuestiones inherentes a los Bosques, compatibilizar sus usos y aprovechamientos.

Villa La Angostura al igual que otras localidades insertas en una matriz boscosa presenta ciertas particularidades, donde el Bosque va mucho más allá de ser simplemente un medio o entorno, puesto que constituye el marco de referencia socio ambiental y económico para sus habitantes y visitantes. En relación a ello debería poder abordar acuerdos en pos de lograr lineamientos que tiendan al desarrollo sustentable. Estos acuerdos deberían establecerse mediante la implementación de un Consejo consultivo local.

 

Ing. Rodolfo Ch Herrero. Consultor Ambiental

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